Rev. Ciencias Sociales 173: 41-64 / 2021 (III) ISSN Impreso: 0482-5276 ISSN ELECTRÓNICO: 2215-2601
ÉLITES, IMPUESTOS Y DESIGUALDAD SOCIAL EN LA COSTA RICA NEOLIBERAL 1
ELITES, TAXES AND SOCIAL INEQUALITY IN NEOLIBERAL
COSTA RICA
Esteban Arias Chavarría *
RESUMEN
Este trabajo parte de las premisas y categorías de la sociología fiscal para analizar la relación entre impuestos, desigualdad social, conflictividad fiscal y élites empresaria- les. La metodología se basa en la comparación de tres coyunturas fiscales entre los años 2000-2018, así como la recopilación de información estadística relevante. Se indagan tres coyunturas fiscales y se observa de cerca la relación tributaria entre el Estado fis- cal y las élites empresariales. Esto permite descubrir los factores macro-sociológicos detrás del régimen fiscal costarricense en el contexto neoliberal.
PALABRAS CLAVE: NEOLIBERALISMO * ÉLITE * DESIGUALDAD SOCIAL * FISCALIDAD * SOCIOLOGÍA
ABSTRACT
This article is based on the premises and theoretical categories of the fiscal sociology to analyze the relations among taxes, social inequality, tax conflicts and business elites. The methodology is based on critical conjuctures comparison and review of relevant fiscal and inequality statics. Three major tax critical conjuctures are observed to examine the close relation between the fiscal state and corporate elites. This allows to discover macro-sociological elements behind the costarican fiscal regime within the neoliberal period.
KEYWORDS: NEOLIBERALISM * ELITE * SOCIAL INEQUALITY * TAXATION * SOCIOLOGY
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El presente artículo ofrece resultados parciales de la investigación doctoral en curso del autor. Se agradece el apoyo brindado por el Servicio de Intercambio Académico Alemán (DAAD) y la Universidad de Costa Rica.
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Escuela de Sociología, Universidad de Costa Rica, San Pedro de Montes de Oca, San José, Costa Rica. Luisesteban.arias@ucr.ac.cr
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INTRODUCCIÓN
La reflexión sociológica sobre los im- puestos ofrece un enfoque alternativo para el abordaje de las coyunturas tributarias costarri- censes. En este trabajo se parte de las premisas y categorías de la sociología fiscal para ana- lizar la relación entre impuestos, desigualdad social, conflictividad fiscal y élites empresa- riales. Para ello se hace revisión de los datos sobre la desigualdad del ingreso y la estructura tributaria, se indagan tres coyunturas fiscales y se observa de cerca la relación tributaria entre el Estado fiscal y las élites empresariales. Esto permite descubrir los factores macro- sociológicos detrás del régimen fiscal costa- rricense en el contexto neoliberal, así como la influencia de este en la reproducción de las desigualdades del ingreso. A partir de los aportes teóricos estudiados y la información disponible, se identifica la transformación del Estado fiscal costarricense en un Estado deu- dor sostenido por una estructura tributaria que favorece mecanismos de distribución hacia arriba a través de una fiscalidad caracterizada por la inequidad vertical y horizontal asociada a las fracciones capitalistas hegemónicas del período neoliberal. La temporalidad de este trabajo se concentra entre los años 2000-2018, con énfasis en los años recientes por la dispo- nibilidad de los datos.
SOCIOLOGÍA Y ESTADO FISCAL
Los enfoques tecnocráticos que domi- nan el debate fiscal en Costa Rica son in- suficientes. Como señala Campbell (1993, 2009), en esos modelos técnicos, cuyas pro- yecciones rara vez se cumplen, quedan por fuera los factores determinantes de la política
bonos públicos, mencionaron que los impues- tos eran la “fuente de vida” de la burocracia y le dieron un papel importante a la fiscalidad progresiva como un medio para revolucionar el modo de producción (Marx, 1969, 2012; Marx y Engels, 2019). Weber (2002) relacionó la generalización de los impuestos con la eco- nomía de mercado, como condición previa del desarrollo de un régimen burocrático. Norbert Elias (2015) señaló que el Estado es resultado del monopolio de la violencia y el monopolio fiscal, dos procesos interdependientes de cen- tralización del poder estatal.
Así, la reflexión sociológica sobre la cuestión fiscal ha estado lejos de ser margi- nal y lleva el análisis más allá del limitado encuadre del óptimo fiscal. Fueron Rudolph Goldschied (1917), Joseph Schumpeter (2000), y Fritz Karl Mann (1934, 1943) quienes per- filaron los contornos de lo que hoy se conoce como Sociología Fiscal2. Este subcampo lla- mado ʻsociología fiscal’ (Finanzwissenschaft) nació con Goldscheid (1917), quien consideró que los conflictos tributarios eran una de las formas de lucha de clases más antigua y que la relación capital-trabajo que sostiene la fiscali- dad tiende a provocar crisis fiscales. Schum- peter (2000) popularizó el concepto, amplió el análisis y definió el Estado fiscal como su objeto de estudio. Otro tanto hizo F. K. Mann (1934, 1943), quién exploró las funciones de relevancia sociológica de los impuestos3. En concreto, la sociología fiscal busca responder a la pregunta sobre “cuáles son los proce- sos sociales que están detrás de los hechos superficiales de las cifras presupuestarias” (Schumpeter, 2000, p. 149). Los impuestos re- velan procesos históricos, conflictos sociales,
tributaria de un país, las dinámicas socio- políticas asociadas y las trayectorias histó- ricas que desencadena. La Sociología busca superar los vacíos de los enfoques técnicos o puramente económicos. Autores clásicos como Karl Marx o Max Weber ofrecieron hondas reflexiones sobre los impuestos y su función social. Marx y Engels los vincula- ron a la acumulación originaria que favorecía a la “aristocracia financiera” poseedora de
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Al menos la escuela austríaco-alemana de la socio- logía fiscal. Paralelamente se fue desarrollando una escuela italiana a partir de Vilfredo Pareto, pero menos influyente en la academia alemana y anglosajona, menos aún en América Latina. No obstante, Schumpeter identificó a Pareto como uno de los ‘padres’ de la sociología fiscal.
En concreto, como i) corrector de conductas anómicas, ii) como reajuste del poder entre cla- ses sociales y iii) como factor revolucionario de transformación socioeconómica.
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ideologías imperantes, el poder de ciertos gru- pos sociales, la legitimidad estatal, el interés capitalista en la formación del Estado o la (in) tolerancia hacia formas de desigualdad (Atria, 2015; Mumford, 2019; Schneider, 2012).
Por eso, la tributación es “mucho más que un dilema aritmético y económico, re- flejando desavenencias valóricas sobre el rol del Estado y la organización de la vida en común, poniendo en juego aspectos fundamen- tales sobre justicia distributiva y democracia” (Atria, 2018, p. 280). Diversos autores recal- can el carácter obligatorio de los impuestos entre las personas contribuyentes y el Estado, sin nada específico a cambio en lo inmediato (Fjeldstad y Moore, 2008, Martin et al., 2009). No obstante, siempre existe la expectativa de retribución, de la cual depende la estabilidad y la legitimidad de un Estado, de ahí que sea una relación semi-forzada (Atria, 2018; Moore, 2008; Morrison, 2014). Por eso hay quienes ha- blan de un contrato fiscal, pero esta metáfora contractualista puede derivar en la omisión de la tensa base sobre la que descansa el Estado fiscal. En efecto, “el Estado, garante mismo del orden social en el mundo moderno, depende de una relación que siempre contiene la posibili- dad latente de conflicto y desorden” (Martin et al., 2009, p. 4).
IMPUESTOS Y DESIGUALDAD SOCIAL
La relación entre desigualdad social y régimen fiscal es recíproca. Primero, opera como punto de partida: el régimen fiscal en condiciones de desigualdad extrema puede coadyuvar en su reproducción. Los grupos dominantes imponen sus intereses sobre el régimen fiscal y los demás sectores y mol- dean la institucionalidad tributaria (Atria, 2018; Mahon, 2004; Sokoloff y Zolt, 2005)4 . La influencia diferencial de las élites em- presariales sobre el Estado descansa sobre
los mecanismos estructurales derivados de la relación capital-trabajo: pueden presionar por reformas o contra ellas bajo intimidación de retirada de un país, que en la política co- tidiana se presenta como el “chantaje” y el “temor” de la desinversión y el desempleo (Durand y Campodónico, 2011; Fairfield, 2015; Jessop, 2017). La necesidad de recursos financieros por parte del Estado genera una dependencia hacia los procesos de valoriza- ción y acumulación del capital (Jessop, 2017; Offe, 1984; Schumpeter, 2000). Es por ello que los Estados “se encuentran bajo amenaza permanente (y discursivamente reforzada) de ataque por parte del capital productivo o de los titulares de bonos” (Jessop, 2017, p. 154). Sin embargo, la propia inestabilidad de
la valorización y acumulación de capital y los problemas sociales que ha generado desen- cadenan demandas de acciones afirmativas y correctivas. Así, la fiscalidad se forma y transforma dentro del equilibrio inestable entre los imperativos económico-mercantiles y la legitimidad política estatal (Jessop, 2017). La comunidad política, en particular, los sectores subordinados exigen políticas a cambio de su esfuerzo tributario que ayuden a aliviar o su- perar condiciones de marginalidad y exclusión social (Atria, 2018; Martin et al., 2009). Es por ello que, en los países metropolitanos, se presentó en el siglo xx lo que Piketty (2020) ha llamado la eclosión del Estado fiscal y el Estado social5 .
Entonces, en segundo lugar, los regí- menes fiscales re-operan sobre la desigualdad social. La progresividad fiscal de la estruc- tura tributaria es un buen indicador de un mecanismo de redistribución hacia los sec- tores desfavorecidos económicamente y de un compromiso momentáneo y políticamente inducido para enfrentar el crecimiento de las desigualdades (Piketty, 2014, 2020; Valdés, 2014). Esto es un dato de equidad tributaria
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En materia fiscal, cuando se ha dado una brecha “en las circunstancias económicas y en la influen- cia política entre las élites y el grueso de la pobla- ción, estas instituciones [han tendido] a desarro- llarse por caminos que favorecían enormemente a esas élites” (Sokoloff y Zolt, 2005, p. 275).
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La aparición de altas tasas progresivas mar- ginales, así como impuestos a la riqueza y las herencias no solo sustentaron políticas en salud, educación y jubilación, sino que limitó el aumen- to de la desigualdad social y la concentración de la riqueza (Piketty, 2014, 2020).
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vertical, que exige más según la capacidad económica del contribuyente. No obstante, se dan escenarios de redistribución hacia arriba , algo que no suele ser tomado en cuenta en los indicadores sintéticos existentes6 (Martin y Prasad, 2014). Por eso, adentrarse en los detalles de un régimen fiscal, “así como las características de impuestos específicos (nive- les, tasas, extensiones y evasión) nos permite entender la prevalencia de intereses especiales o grupos dominantes” (Atria et al., 2018, p. 13). Esto puede revelar mecanismos de redis- tribución de riqueza hacia arriba (Atria et al., 2018; Martin, 2020; Martin y Prasad, 2014). Entendidos de esta forma, “los privilegios fiscales también pueden redistribuir” (Martin, 2020, p. 4). Además, pueden expresar formas de inequidad horizontal, es decir, cuando la estructura tributaria trata diferente a contribu- yentes con capacidades similares.
Estos elementos fiscales son de gran relevancia y están detrás del aumento en las desigualdades socioeconómicas desde la dé- cada de 1990 y de la aparición del Estado deudor. Un Estado deudor es aquél que fi- nancia un porcentaje cada vez mayor de su presupuesto a través de la deuda pública en lugar de los impuestos (Hager, 2019; Streeck, 2017). Para Streeck (2017), el factor decisi- vo en su aparición es la retirada del apoyo empresarial al Estado fiscal, lo que provoca un incremento de la regresividad y el es- tancamiento de los ingresos tributarios. Los gobiernos neoliberales, sean de signo conser- vador o progresista, están detrás de esto, ya que promueven recortes impositivos hacia las
clases altas sin considerar la necesidad de la inversión pública. Aún más en contextos de crisis económica, cuando se aprueban enor- mes sumas, financiadas con bonos públicos, para recapitalizar a las grandes corporaciones (Hager, 2019).
Contrastado con las realidades de Amé- rica Latina y, específicamente, en Centroamé- rica, el Estado deudor es un fenómeno crónico. Como han analizado autores como Best (1976) y Centeno (2002), la imposibilidad histórica de consolidar un Estado fiscal y social se debe a la renuncia de sus gobernantes a imponer una fiscalidad robusta y moderna sobre sus sectores económicos dominantes. En su lugar, prefieren recurrir a la deuda interna o externa, lo que les libra de entrar en complejos pro- cesos de negociación con las élites (Moore, 2008). Sin embargo, eso les coloca dentro de una dinámica de dependencia con los acree- dores nacionales e internacionales, así como con las calificadoras de riesgo (Jessop, 2017; Streeck, 2017). De esta manera, no solo se ac- tualiza una forma de acumulación originaria, o por desposesión, también se facilita el control sobre las élites políticas y los procesos de re- forma estatal7 .
DESIGUALDAD DEL INGRESO Y ESTRUCTURA TRIBUTARIA EN COSTA RICA.
En la formulación de la política tributa- ria se privilegia la agenda neoliberal de reforma estatal, los controles sobre el gasto público y los efectos sobre la eficiencia del mercado y el comercio. La desigualdad social como elemento a considerar en la discusión imposi-
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En este caso, se suelen utilizar dos indicadores: los ingresos pre y post impuestos y los efectos de la política social en el Gini. Ambos son indi- cadores útiles, pero muy incompletos. El primer indicador capta de forma muy parcial los efectos tributarios, ya que los ingresos pre-impuestos siempre están determinados por los efectos dis- tributivos del Estado. No existe, strictu sensu , un ingreso de mercado pre-estatal (Martin y Prasad, 2014; Piketty, 2020). El segundo adolece de basarse en el coeficiente de Gini, un indicador sumario muy incompleto. Por eso, estos indicado- res se acompañan de otros datos, que además bus- can dar cuenta de la redistribución hacia arriba .
tiva ha sido relegada a un segundo plano. En la última reforma fiscal se mencionó que el proyecto recaudaría el 80% de los ingresos del 20% más rico (Gobierno de Costa Rica, 2018). Esta justificación, sin embargo, fue una reac- ción a las críticas antes que un objetivo inicial del proyecto. Un experto fiscal señala que “la
7 En la literatura internacional sobre sociología fiscal y formación de estado, Centroamérica apa- rece como el modelo más sobresaliente de este ciclo fiscal y deudor nocivo (e.g. Fjeldstad y Moore, 2008; Moore, 2008).
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concentración del ingreso, en mi criterio, hoy no es la principal problemática de un país de ingreso medio alto como Costa Rica, la preo- cupación más relevante siempre es la pobreza y la indigencia” (Barreix, 2014, p. 24). Esto no solo demuestra un gran desconocimiento sobre la pobreza y la desigualdad, fenómenos socioló- gicos relacionados (Pérez Sáinz y Salas, 2007), también evidencia la exclusión del problema en los debates tributarios en los círculos ‘técnicos’. Diversos datos dan a conocer el au- mento de la desigualdad social en Costa Rica medida por el ingreso desde mediados de la década de 1990. Los datos del World Inequali- ties Database (https://wid.world/), proyecto del economista Piketty que realiza correcciones con información fiscal y cuentas nacionales, son reveladores8. De acuerdo con los datos actualizados para el año 2018 y 2019, en Costa Rica el 50% (deciles 1 al 5) de la población adulta de menores ingresos recibe apenas el 9,5% del total de ingresos disponibles. El 40% de la población por encima de esa mitad empo- brecida (deciles 6 al 9), que podría considerar- se como clase media en términos de ingreso, obtiene el 39%. Es decir, el 90% (deciles del 1 al 9) de la población adulta en Costa Rica se disputa el 49,5% de los ingresos disponibles. El restante 51,5% de los ingresos se distribuye dentro del Top 10% del país. Dentro de este decil superior, el percentil más alto (el Top 1%) se lleva el 20,8% de las rentas, mientras que el otro 9% restante del decil se disputa un nada despreciable 30,7% de los ingresos nacionales. De acuerdo con estos datos, el Top 1% cos- tarricense duplica los ingresos del 50% más pobre en términos de ingresos. La realidad que reflejan estos órdenes de magnitud estadísticos es la de una estructura social polarizada, que excluye y margina a las mayorías de la partici- pación en las rentas9 .
Un factor asociado a la pobreza y a la desigualdad, como lo es la inclusión en el mer- cado de trabajo a través del empleo (ver Pérez Sáinz, 2014; Pérez Sáinz y Salas, 2007)10 , muestra un claro deterioro desde hace más desde el año 2008. El desempleo abierto pasó de 4,7% en el año 2008 a 12,42% en el año 2019 y, tras la pandemia, se ubicó en 19,98% en el último trimestre del 2020 (inec, 2020). La informalidad también ha aumentado, la cual se ha mantenido por encima del 40% de la Población Económicamente Activa (pea ) desde el 2010 (Delgado Jiménez, 2013; Mora, 2020). Entre el 2010 y el 2019, el “86% de los empleos netos creados en el periodo fueron empleos informales, es decir, 9 de cada 10” (Mora, 2020, p. 2). La situación del empleo en Costa Rica es grave y no refleja las promesas de empleo del proyecto neoliberal, que ha sido una de sus principales banderas.
Otra forma de aproximarse al fenómeno de la desigualdad es a través de la distribución del ingreso medido por las cuentas nacionales. Entre los años 2012 y 2017, el porcentaje del ingreso primario del componente “sueldos y salarios” estuvo apenas por debajo del 40% en relación con el pib. El componente llama- do ‘Rentas de Propiedad’, que se aproxima al trabajo social excedente disponible para la acumulación privada11, representó entre el
al respecto, que normalmente tiende a ser más extrema que la de las rentas o ingreso.
10 Estos datos sobre la informalidad y el desempleo permiten cuestionar las estimaciones sobre la pobreza que han realizado los defensores del pro- yecto neoliberal en el país, que incluso se atreven a decir que ha disminuido en lugar de estan- carse (ver Fernández y Jiménez, 2018). Según estos intelectuales orgánicos, la magia del mer- cado autoregulado, como le llamaba C. W. Mills (2008), sí funciona. Refutar estas estimaciones trasciende los objetivos de este trabajo, por ahora se puede señalar que es incomprensible que la
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El coeficiente de Gini es un indicador sintético que deja por fuerza muchas variables de la dis- tribución del ingreso y la riqueza (Pérez Sáinz, 2014; Piketty, 2014). Por eso, en la medida de lo posible se buscan fuentes alternativas.
Nótese que se excluye la desigualdad patrimonial o de riqueza debido a la inexistente información
pobreza disminuya mientras el desempleo y la informalidad, dos factores estrechamente asocia- dos con la pobreza, aumentan.
11 Nótese que se menciona “disponible para la acumulación” y no “efectivamente acumulada”. Para llegar a tal nivel de detalle, tanto a las remuneraciones como a las rentas de propiedad
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Figura 1
Variación del Coeficiente de Gini antes y después de transferencias e impuestos Costa Rica, 2010-2019
Nota: Elaboración propia a partir de CEPALSTAT (2021).
28%-29% (bccr, 2012, 2016, 2017). Aunque esta distribución es menos desigual que en el resto de países latinoamericanos, en los países europeos el promedio de las remuneraciones es 10 puntos porcentuales (p.p.) superior (euros -
tats, 2020; Tosoni, 2017)12 .
Un fenómeno interesante ha sido el au- mento de cuentapropistas (ingresos mixtos), que explica en parte la disminución relativa observada en el año 2017 para las remunera- ciones y las rentas de propiedad. El porcentaje de cuentapropistas pasó de 7,3% en el año 2012 a 8,6% en el 2017 (bccr, 2012, 2017). Es un escenario de infraocupación plural, como le llamaba Ulrich Beck (2019), con tendencia a la precarización de las condiciones laborales. La estructura de clases que subyace a estas magnitudes estadistas representa un deterioro de las condiciones e ingresos de las mayorías y su expulsión de mercados laborales formales,
se les deben restar deudas contraídas e impues- tos asociados. Un detalle no menor tomando en cuenta el nivel de la deuda privada de los hoga- res en el país.
12 Sería mayor de no ser por Grecia e Irlanda. La distribución entre capital y trabajo es altamente desigual y en aumento. Lo mismo se puede decir por medio de la ratio entre remuneraciones y ren- tas de propiedad, un indicador proxi de la tasa de explotación (ver Farina, 2017), que en el mismo periodo pasó de 1:0.72 a 1:0.79.
mientras que los ingresos de las rentas obteni- das por el capital parecen constantes —salvo en el año 2017—.
El efecto de los impuestos y las trans- ferencias del sector público en la distribución primaria del ingreso revela los problemas que enfrenta el Estado para hacer frente a esa si- tuación. No se puede abordar la distribución primaria como desigualdad sin Estado, tal como suponen ciertos autores (e.g. Goni et al., 2008). Mercado y Estado se constituyen recí- procamente. Pero las variaciones en el ingreso antes y después de impuestos permiten ver en un año determinado el impacto inmediato de la acción infraestructural del Estado.
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Figura 2
Presión tributaria equivalente como porcentaje del PIB por clasificación institucional Costa Rica, 2000-2017
Nota: Elaboración propia a partir de CEPALSTAT (2021)
En Costa Rica, el coeficiente de Gini varía tras impuestos y transferencias públicas (ver Figura 1). Sin embargo, esta diferencia no es significativa y es insuficiente para una mejora sustantiva en el ingreso. Entre 2010 y 2019, la variación promedio fue de 0,043 puntos del coe- ficiente. La estructura tributaria y las transferen- cias sociales del país inciden poco comparadas con los países de la Organización para la Coo- peración y el Desarrollo Económicos (en ade- lante ocde). De ellos, es el que menos capacidad redistributiva tiene, incluso por detrás de Chile (ocde, 2016, 2017). Un factor favorable son las cargas sociales, que son ajenas a la tributación en sentido estricto (oecd, 2016). No obstante, estas son disputadas por las representaciones sociales del empresariado al respecto (ver Cámara de In- dustrias de Costa Rica, 2019). Desde algunos cír- culos empresariales se les acusa de incidir en la informalidad, la competitividad y el desempleo (e.g. Hidalgo, 2020). Por su parte, la ocde (2016) señala que “la redistribución vía impuestos y transferencias es limitada debido a su escaso vo- lumen y reducida progresividad” (p. 1)13 .
13 Los diferentes informes de la OCDE se contra- dicen, lo que refleja las posturas de sus autores
Lo anterior implica la necesidad de evaluar la estructura tributaria del país. Para efectos comparativos y en línea con los datos anteriores, se puede observar esto a través de la carga fiscal agregada o equivalente, que in- cluye los ingresos tributarios y los ingresos por contribución social (Barreix et al., 2013). La estructura fiscal del país ha sido predominan- temente regresiva a pesar de la duplicación de los ingresos tributarios directos en un período de dos décadas. En el año 2017, la mayoría de los ingresos del Estado provenían de impues- tos indirectos o impuestos al consumo, seguido de las contribuciones sociales y por último los impuestos directos (ver Figura 2).
particulares Por un lado, los informes económi- cos sugieren que las altas contribuciones socia- les afectan el empleo (OCDE, 2020c). Por otro, sus propios datos evidencian que son las que más inciden en la reducción de la desigualdad (OECD, 2016). Según la experiencia de sus pro- pios países, las contribuciones sociales han dis- minuido en la medida en que su política social es financiada cada vez más por impuestos directos. Esto último, el aumento de los impuestos directos para financiar el gasto social se deja de lado por las posiciones críticas de las cargas sociales.
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En el año 2017, los impuestos a bienes y servicios representaron un 38% del total, las cargas sociales un 34% y los impuestos direc- tos un 28%. En el caso de la ocde, el promedio mantiene una clara progresividad a pesar de que su estructura fiscal también ha sido afecta- da por la competencia fiscal que beneficia a las corporaciones empresariales (ocde, 2020a). En el año 2018, los impuestos al consumo repre- sentaron un 32% de los ingresos, las cargas so- ciales un 26,2% y los impuestos directos cerca del 40% del total (Enache, 2020). La razón por la que las cargas sociales son menores respon- de a una tendencia de financiar cada vez más la política social con impuestos directos y pro- gresivos y no por una reducción significativa de la presión fiscal en conjunto (Barreix, 2014; Enache, 2020)14 .
En términos generales, en Costa Rica “la carga impositiva es de las más bajas de América Latina, y mucho más baja que la de sus pares de ingreso per cápita” (Barreix, 2014, p. 17). Igualmente, el país es presa de la trampa de los impuestos al consumo de los países periféricos: son fáciles y menos cos- tosos de recaudar, pero sus efectos en la dis- tribución del ingreso son regresivos y afectan la demanda agregada en contextos de crisis económica (Atria, 2018; Fjeldstad y Moore, 2008; Piketty, 2014)15. Además de aumentar la desigualdad socioeconómica, las estructuras
14 Este dato parece ser omitido por los críticos de las cargas sociales. La alternativa no puede ser el desfinanciamiento de un componente progresivo como parece sugerir Hidalgo (2020) y cierta élite empresarial, sino su fortalecimiento.
15 En el contexto de debate sobre la aprobación de la reforma fiscal del 2018, hubo un gran esfuer- zo por parte del gobierno y ciertos institutos académicos de presentar su proyecto como una reforma progresiva en términos fiscales. Muchos de esos estudios de apoyo señalaban que el I.V.A. era progresivo a partir de estimaciones del esfuerzo fiscal por decil según su consumo. En el mejor de los casos, el I.V.A. era neutral. Este esfuerzo intelectual se entiende más por una motivación política que por la fuerza de los datos presentados. La evidencia histórica sobre la regresividad de los impuestos indirectos deja poco espacio para tal imaginación.
fiscales regresivas están asociadas a la pérdida de legitimidad del Estado por la inequidad vertical (Piketty, 2014, 2020; Schneider, 2012). Como señalan Fjeldstad y Moore (2008), la agenda global de reforma fiscal busca que los Estados periféricos realicen un gran esfuerzo político en el fortalecimiento de los impuestos indirectos y, por ejemplo, la incorporación del i.v.a. Sin embargo, estos impuestos no solo suelen ser los más objeta- dos por la población (Schneider, 2012), sino que con ello dejan de lado otros fenómenos fiscales más preocupantes y urgentes como el incumplimiento tributario o formas de abordar tributariamente la economía informal, que queda por fuera del i.v.a. La reciente reforma fiscal aprobada no parece solucionar estos pro- blemas de la estructura tributaria costarricen- se. Aunque es prematuro sacar conclusiones, según el icefi (2018), “conforme los aspectos contenidos en la reforma, si se concretizan las estimaciones del Ministerio de Hacienda, la estructura tributaria de Costa Rica, se haría más regresiva” (p. 24). Esto contrasta con las expectativas expuestas por el gobierno para su justificación.
En contextos de extrema desigualdad, la política tributaria, no solo la presupuestaria, es importante como herramienta para enfrentar las crecientes brechas del ingreso (Piketty, 2014, 2020; Valdés, 2017). No obstante, en el caso costarricense, la estructura del régimen fiscal es un factor importante de reproduc- ción de la desigualdad por sus niveles de re- gresividad y el poco peso en la distribución del ingreso de las transferencias públicas. En concreto, esto podría indicar un uso selectivo del poder despótico en términos fiscales, que beneficia a ciertos grupos socioeconómicos. En ese escenario, no debe resultar extraño que la fiscalidad dé paso a debates impetuosos y en ellos se exprese la conflictividad social que ha acompañado el proyecto neoliberal costa- rricense. Estos aspectos se profundizarán a continuación.
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LA FISCALIDAD COMO ESPACIO DE CONFLICTO SOCIAL EN COSTA RICA
Entre las décadas de 2000-2020, cada Gobierno ha realizado esfuerzos por llevar a cabo reformas fiscales, algunas de amplio espectro (Barreix, 2014; Gutierrez-Saxe, 2017; Rodríguez Garro, 2018; Rodríguez Garro et al., 2015; Segura Carmona, 2019). Entre ellas, se destacan tres:
1) El proyecto de Pacto Fiscal y Reforma Fiscal Estructural del año 2004, se defi- nió en la Comisión Mixta del Pacto Fiscal (Rodríguez Garro et al., 2015). Dentro de los principales aspectos de este proyecto de ley estaban el cam- bio de la renta territorial por una renta mundial y global, la disminución pro- gresiva del impuesto a las utilidades de las sociedades, un impuesto fijo a las ganancias de capital y también a los rendimientos pasivos de capital, ambos en una tasa de 10%. Además, se buscó transformar el i.g.v. en i.v.a . (Proyecto de Ley de Pacto Fiscal y Reforma Fiscal Estructural. Expediente
N° 15.516, 2004)16 .
2) El Proyecto de Ley de Solidaridad Tributaria del año 2011 también buscó introducir el i.v.a., hacer cambios en el impuesto de la renta y mejorar la gober- nanza fiscal (Gutiérrez-Saxe, 2017). Se propuso un i.v.a. con una tasa general de 14%, y de 10% para educación. Con respecto a la renta, se ampliaba la defi- nición de hecho generador para incluir las ganancias y pérdidas de capital, se incorporaba una norma de subcapita- lización para limitar la deducción de intereses de las empresas como parte de
16 Previamente, en la Administración de Abel Pacheco se aprobó la Ley de Contingencia Fiscal que tuvo una duración de 12 meses, la cual aumentó el impuesto al consumo, otorgó amnis- tía tributaria a deudores fiscales, estableció la contingencia en el gasto y una serie de impuestos extraordinarios (a remesas, fondos de inversión, rendimientos del mercado financiero, etc) (Ley de Contingencia Fiscal, 2002).
los costos, se establecía una tasa de 30% para las personas jurídicas, con tramos diferenciados para personas físicas y micro, pequeñas y medianas empresas. Asimismo, se mantenían las condiciones para las Zonas Francas. Este proyec- to fue sancionado inconstitucional por errores de procedimiento (Rodríguez Garro, 2018; Segura, 2014).
3) El proyecto de Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas del 2018, la única reforma fiscal aprobada de las últimas dos décadas. Transformó el
i.g.v. en i.v.a. con una tasa de 13% y tarifas reducidas para algunos servicios como educación, salud y productos de la canasta básica. Introdujo el impuesto a las ganancias y pérdidas de capital, aprobó una amnistía tributaria para deu- dores fiscales. Además, se introduje- ron nuevas alícuotas para el impuesto a personas físicas (rentas del trabajo) y personas jurídicas. Esta ley trascen- dió el aspecto tributario ya que incluyó una regla fiscal que condiciona el cre- cimiento del gasto público a las dimen- siones de la deuda pública (Ley N° 9635 Fortalecimiento de Las Finanzas Públicas, 2018)17 .
17 Los intentos de cambios tributarios no se agotan en los ejemplos citados. La segunda presidencia de Óscar Arias (2006-2010), por ejemplo, impul- só tres proyectos de ley relevantes en materia fiscal: el Proyecto de Ley de Impuesto a las Personas Jurídicas Expediente N° 16.306; el Proyecto de Ley de Impuesto sobre el Valor Agregado, expediente N° 16.326 y el Proyecto de Impuesto Solidario para el Fortalecimiento para los Programas de Vivienda Expediente N° 16.328. Los dos primeros no fueron apro- bados y el último se aprobó en el 2008 tras algunas modificaciones. La administración de Luis Guillermo Solís también presentó varias propuestas, una de las más importantes fue el Proyecto de Ley para Mejorar la Lucha contra el Fraude Fiscal que estableció, entre otras cosas, un registro de accionistas de las entidades jurídi- cas (Rodríguez, 2018; Segura, 2019). A pesar de esas leyes aprobadas, la estructura regresiva no se ha modificado significativamente y, además, conllevan procesos de alta conflictividad social.
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El contexto de las tres grandes reformas mencionadas anteriormente, tomadas como casos de estudio, permite observar los conflic- tos que conllevan la discusión tributaria. En el caso del proyecto de Abel Pacheco (2002- 2006), este se definió en la Comisión Mixta del Pacto Fiscal y Reforma Fiscal, que recuperó las observaciones de varios exministros de Hacien- da (Rodríguez Garro, 2018; Rodríguez Garro et al., 2015)18. Este llamado “Pacto Fiscal” fue impulsado inicialmente por la anep y por la
uccaep (Villalobos, 17 de julio de 2002)19. La comisión estuvo formada por diputados y dipu- tadas de las fracciones legislativas de dicho pe- ríodo: Partido Unidad Social Cristiana, Partido Liberación Nacional, Movimiento Libertario y Partido Acción Ciudadana, con una presencia destacada de Rolando Laclé (pusc), Bernal Ji- ménez (pln) y Federico Malavassi (ml) (Segu- ra, 2019). No obstante, tras el consenso inicial, el Movimiento Libertario, representativo de las ideas libertarias minarquistas, ofreció una fuer- te oposición. Según su diputado Malavassi, “la reforma fiscal está como para tirarla a la basura (…)” (como se citó en Venegas, 10 de febrero de 2003, párr. 5).
La reforma fiscal de Pacheco enfrentó el bloqueo institucional parlamentario, así como el rechazo parcial de los grupos de poder. Sobre el primer aspecto, la reforma tuvo que pasar por 3 mil mociones y recursos durante su trá- mite legislativo, una estrategia seguida por las fracciones opositoras para evitar su aprobación (Gómez y O’Farrell, 2009). Esta “condición institucional” no estuvo aislada del contexto de conflicto y tensión social más amplio. Así, la
Esto evidencia que la relación social fiscal no es espontánea.
18 Las comisiones mixtas, frecuentes en ese periodo post-combo del ICE, incorporaron actores sindi- cales y empresariales con voz, pero sin voto. El objetivo era lograr acuerdos concertados sobre distintos aspectos tras las movilizaciones socia- les de los años anteriores y el Pacto Fiscal, en teoría, fue uno de ellos.
19 De hecho, en su informe de labores del período 2003-2004, la cúpula empresarial costarricense destacó su participación y dio el visto bueno al proyecto (UCCAEP, 2004).
trayectoria del proyecto fiscal se solapó con la coyuntura del tlc, ya que Abel Pacheco con- dicionó el envío del tlc con ee.uu. a la aproba- ción de su reforma tributaria tal como hizo su homólogo salvadoreño, Antonio Saca (Arias, 2017). Al respecto, Pacheco señaló que “para el Gobierno de la República en este momento la prioridad es la reforma fiscal. Espero su pronta aprobación. Después de que esto ocurra, estaré enviando el tlc a la Asamblea Legislativa para su discusión” (Pacheco de la Espriella, 10 de julio de 2004, párr. 3). Esto puso el conflicto fiscal en el mismo nivel que las tensiones del
cafta y desencadenó roces entre el presidente Pacheco y su equipo económico conforma- do por tecnócratas del mercado (Arias, 2017, 2019). Pacheco no negó las supuestas ganan- cias económicas del proyecto comercial para la élite empresarial y señaló que “ojalá que hagan muchísimo dinero, pero que sí tributen y contri- buyan a que el país camine y sigamos siendo un país solidario” (como se citó en Alvarado, 10 de julio de 2004, párr. 15).
Su decisión de condicionar el envío del
tlc luego de la aprobación de la reforma tribu- taria provocó la renuncia de los tecnopolíticos en conjunto y abrió un periodo de crisis polí- tica que le acompañó en los siguientes meses (Arias, 2017). De acuerdo con Arias (2019), la renuncia del equipo económico “buscó dar un golpe de estado técnico para disciplinar el comportamiento político de la élite estatal y encausarlo dentro de los márgenes del bloque en el poder” (p. 76). Al final de su gestión, remitió el tlc a la Asamblea Legislativa y tras meses de discusión, la reforma fiscal fue apro- bada en primer debate en febrero del 2006. No obstante, la oposición se apoyó en un nuevo mecanismo posibilitado por las posibilidades reglamentarias, como lo fue el recurso a la Sala Constitucional, que finalmente devolvió el proyecto al parlamento para reiniciar su discu- sión, algo que no ocurrió (Gómez y O’Farrell, 2009; Rodríguez, 2018)20 .
20 Esta es una estrategia utilizada con frecuencia por los grupos de poder centroamericano para obs- taculizar la implementación de nuevas reformas tributarias cuando estas no les convienen y sus
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Un detalle importante en esta coyun- tura es que los gremios sindicales y empresa- riales no se opusieron, al menos abiertamente, a la reforma fiscal de Pacheco. La oposi- ción específica sobre el proyecto fiscal vino principalmente de la élite parlamentaria, por razones ideológicas, y de los mandos tecnocráticos del Estado, por condicionar el
tlc al plan fiscal. Una razón de esta oposici pudo ser que la atención se concentró en el
tlc y otra que sus intereses estaban protegi- dos. Sobre lo segundo, la uccaep “estableció un “muro de contención” para evitar, hasta donde fue posible, la aprobación de mociones que lesionen los intereses del sector producti- vo” (uccaep, 2006, p. 15). Es decir, la reforma fiscal de Pacheco no contradecía las motiva- ciones del empresariado organizado, aunque incluía un impuesto a las ganancias de capi- tal, el Impuesto sobre la Renta (isr) corporati- vo se reducía significativamente.
Para los sectores dominantes esta refor- ma era parte del proyecto neoliberal. De acuer- do con un editorial de La Nación, la “reforma fiscal, reforma del Estado, tlc y ruptura de mo- nopolios nos colocarían en un círculo virtuoso que daría nuevo sentido a la ilusión de conver- tirnos en un país de ingreso medio, como, por ejemplo, lo está logrando Chile” (Editorial La Nación, 10 de julio de 2004, párr. 6). No obs- tante, la reforma fiscal no tuvo un apoyo decisi- vo y diferencial de ninguna fuerza social como sí lo tuvo el tlc y dependió —casi— exclusiva- mente del esfuerzo presidencial. Independientemente del debate sobre
el tamaño del Estado, los impuestos son la forma más liberal de financiarlo (Mahon, 2004; Moore, 2008). En su implementación, la política tributaria del neoliberalismo no se asocia a una reducción general de la carga tri- butaria per se (aunque sí es un horizonte fiscal deseable y tendencial según sus parámetros), sino en la disminución de los impuestos pro- gresivos, especialmente a las grandes empre- sas, y el aumento de los impuestos regresivos
mecanismos de presión previos no funcionaron (Barrientos y Garita, 2015; Schneider, 2012).
(Hayek, 2012; Piketty, 2014, 2020)21, ambos elementos presentes en la reforma de Abel Pa- checo, junto con la conservación de privilegios fiscales22. Eso sí, no deja de tener relevancia sociológica la simultaneidad de las fuerzas tributarias centrífugas favorables a la reforma y las fuerzas tributarias centrípetas anti-tribu- tarias, lo cual atenuó el conflicto socio-fiscal y abrió una posibilidad de aprobación que no se concretó. En esta ocasión triunfó una repre- sentación más anti-estatal representada por el Movimiento Libertario.
Este escenario contrasta con el enfren- tado por el proyecto de reforma tributaria de Laura Chinchilla (2010-2014), en el que las fuerzas centrípedas se consolidaron significa- tivamente. La mayoría de los grupos sociales y empresariales se opusieron a la aprobación del proyecto fiscal, lo cual llevó a una intensifica- ción de las tensiones entre Estado y “contribu- yentes”. Así, “durante el año 2011 y 2012, la presentación y tramitación del “plan fiscal” re- presentó uno de los principales temas que activó manifestaciones, ya fuera, por modificaciones parciales (sectoriales) o en las que se expresaba un repudio total por esta reforma” (Ramírez, 2012, p. 21). Es necesario diferenciar los intere- ses en juego, ver las distintas posiciones, reco- nocer las asimetrías entre las agencias sociales en disputa y sus valoraciones tributarias. Algunos sectores de la élite parlamen-
taria y la élite ministerial lograron un acuerdo
21 Esto tiene que ver con su incapacidad de dar una respuesta coherente y garantizar el pago de la deuda pública la cual, según la experiencia internacional, más bien tiende a aumentar tras los gobiernos neoliberales, su agenda tributa- ria regresiva y la austeridad en el gasto público (Streeck, 2017). Han sido pocas las ocasiones que el neoliberalismo ha logrado compatibilizar su proyecto de Estado mínimo y control del gasto con una baja carga tributaria general, y cuando lo ha hecho no ha garantizado sus promesas de crecimiento económico y bienestar individual, sino que ha acentuado aún más las desigualdades sociales a la vez que su rendimiento económico ha sido pobre (Piketty, 2014; Streeck, 2017).
22 Planteaba la disminución progresiva del impuesto sobre las utilidades de un 30% a un 25%, a la vez que implementaba un I.V.A. generalizado.
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para dar vía rápida al plan fiscal. Esto se reflejó en el pacto entre la mandataria Chinchilla, del Partido Liberación Nacional y el líder del Partido Acción Ciudadana, Ottón Solís, lo que facilitó la votación para aplicar la vía rápida (Rodríguez, 2018; Segura, 2019). Sin embargo, tal como sucedió en el caso anterior, tras la primera votación el proyecto fue sometido a una consulta constitucional promovida por el diputado Luis Fishman, del Partido Unidad Social Cristiana. La Sala Constitucional falló negativamente sobre el trámite, lo que inhumó políticamente el proyecto fiscal, de nuevo23. En el campo social y empresarial se enfrentaron dos posiciones divergentes. Por un lado, los sindicatos y sectores sociales (agropecuario, federaciones de estudiantes) rechazaron la pro- puesta por ser regresiva, la ausencia de medidas frontales contra el fraude fiscal y las condicio- nes concedidas a los sectores empresariales (Ramírez, 2012).
Por otra parte, en el caso de los empre- sarios y grupos asociados que emprendieron la mayor cantidad de acciones colectivas en esta coyuntura, se enfatizó la reducción y efi- ciencia del gasto público y objetaron la apli- cación del impuesto a las ganancias de capital (Ramírez, 2012; Rodríguez, 2018). En sintonía con Morales Chacón (2017), el sector empre- sarial ejerció una influencia decisiva en el curso de formulación de la reforma fiscal. Un dato relevador fue la oposición directa de la ministra de comercio exterior, Anabel Gonzá- lez, a la decisión de la mandataria Chinchilla, expresada mientras ambas acudían a reunio- nes con empresarios en Estados Unidos. Esta diferencia surgió por la propuesta de cobrar a las empresas de Zonas Francas impuestos municipales y un impuesto del 15% a los di- videndos si son repartidos en el país. Estos impuestos fueron resultado del pacto entre el
pac y la presidenta Laura Chinchilla (Impues- tos a las zonas francas enfrentan al Comex y
23 La discusión parlamentaria del proyecto pre- sentó vicios de trámite y de obstaculización del debate legislativo, como mencionó la misma Sala Constitucional. Pero subyace a este fallo la pre- sión política y social de los grupos en disputa.
Chinchilla, 22 de setiembre de 2011) y produ- jeron un fuerte rechazo del empresariado.
Por otro lado, a diferencia de la refor- ma anterior, este proyecto buscó posicionar en el debate fiscal el tema de la desigualdad del ingreso. No solo fue explícito en el título del proyecto, en su exposición de motivos se menciona que “el sistema tributario debe estar construido sobre principios de solidaridad y justicia” (Proyecto de Ley de Solidaridad Tri- butaria, 2011, pp. 2-3). La forma de lograr esto era a través de la proporcionalidad fiscal según la capacidad de pago (equidad vertical) y el combate a la salida de la relación tributaria por privilegios o por incumplimiento. El discurso político, por instrumentalización o deficien- cias técnicas, consigue remitir a ideales que pueden no llegarse a concretar en las propues- tas tributarias, pero dejan ver qué problemas están en la agenda política y la correlación de fuerzas entre agentes sociales y políticas (Atria, 2015). El problema de la desigualdad social en aumento y sus distintas manifestacio- nes ya se había presentado en los debates del
tlc, principalmente por la oposición (Álvarez, 2011). Al tomar en cuenta los años previos de alta conflictividad, no era extraño buscar un acercamiento con los sectores críticos del modelo neoliberal para impulsar una reforma tributaria.
No sucedió lo mismo con la reforma fiscal de Carlos Alvarado, en la cual el pro- blema de la desigualdad solo es mencionado marginalmente en relación con los cambios del impuesto de la renta sin ser un objetivo de la reforma tributaria. Una atención mucho mayor la recibió la contención, la reducción y la eficiencia de gasto público (Proyecto de Ley de Fortalecimiento de Las Finanzas Públicas. Expediente N° 20580, 2018). La presión social obligó al presidente Alvarado y su equipo a salir al paso de las críticas sobre la progresi- vidad o no de su propuesta, como se mencionó en el apartado anterior. Esta no es la única di- ferencia con respecto a las reformas impulsa- das anteriormente. El proyecto fiscal enfrentó una de las campañas de protesta más amplias e intensas observadas en los últimos años y con un repertorio abiertamente confrontativo,
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cuya intensidad ascendía en las periferias del país (Alvarado y Martínez, 2018), a diferencia de las reformas anteriores cuando la protesta fue contenida por canales institucionalizados (Ramírez, 2012).
A pesar de eso, se contó con el apoyo de las élites empresariales, decisivo para su aprobación. Una visión meramente institucio- nal del contexto dejaría por fuera este factor y se concentraría en el visto bueno de la Sala Constitucional a la Reforma Fiscal de Alvara- do. Pero, comparativamente, es más relevante notar que esta vez el proyecto de reforma tributaria contó con una fuerza socio-empre- sarial subyacente que la sustentó y, al menos durante la discusión del proyecto, no hubo una ruptura política entre la élite empresarial y la élite estatal que impulsó la reforma, como en el primer caso analizado. El apoyo fue tal que hubo empresas que ofrecieron directamente ayuda logística y en alimentación para las fuerzas policiales que atendieron las protestas (Angulo, 14 de setiembre de 2018). Este víncu- lo estrecho entre el poder económico y las ca- pacidades despóticas del Estado no se observa en otras coyunturas críticas.
La reforma, finalmente aprobada, ofrece ciertos elementos considerados favorables por los grupos dominantes del país. Aunque in- corpora el impuesto a las ganancias de capital, se atiende el control y la reducción del pre- supuesto a través de la regla fiscal. También, se aprobó una amnistía tributaria y mantiene privilegios fiscales a sectores empresariales específicos, sin fortalecer la vigilancia tribu- taria significativamente (icefi, 2018). En este sentido, “aun cuando se incorporan algunos elementos aislados que pueden ayudar a redu- cir el nivel de evasión [y elusión] tributaria en el país, no se perciben estrategias específicas dirigidas a dicho aspecto” (icefi, 2018, p. 22). La norma de subcapitalización, que atiende al problema del incumplimiento tributario corpo- rativo, se debilitó durante el trámite a solicitud de la uccaep (Ruiz, 11 de setiembre de 2018). De esta forma, queda claro que el régimen fiscal costarricense es, fundamentalmente, un ejercicio de poder relacionado con las jerar- quías sociopolíticas existentes.
ÉLITES EMPRESARIALES Y RELACIÓN TRIBUTARIA
Visualizar un trato dispar en la tribu- tación de los altos estratos socioeconómicos ayuda a constatar las razones tras la inefec- tividad de la política fiscal para atender el aumento de la desigualdad social. Al respecto, conviene ver tres elementos: las tasas específi- cas al sector empresarial, su participación en el gasto tributario y los niveles de cumplimiento tributario. Con respecto al impuesto a las per- sonas jurídicas, las grandes empresas están su- jetas a una tasa del 30%. Aunque países como Argentina, México o Brasil tienen una tasa máxima similar o superior, está por encima del promedio latinoamericano, de 26,9% en el año 2018. En la ocde, la tasa promedio ha pasado de 28% en el año 2000 a 20,6% en el año 2020, lo que evidencia la carrera a la baja (ocde, 2020a)24. Mantener la alícuota máxima a las sociedades en esos niveles es un logro importante en un escenario de competencia fiscal. No obstante, un análisis más detallado evidencia problemas de fondo.
A pesar de tener una tasa del 30%, el impuesto corporativo representa un 11% de los ingresos fiscales, apenas 1,7 p.p. por encima de la ocde (9,3%) y 4,5 p.p. por debajo del prome- dio latinoamericano (15,5%). Eso sí, se debe señalar un aumento de los ingresos fiscales en este rubro, ya que en el año 2003 se ubicaba en torno al 6%, sin que ello haya cambiado sig- nificativamente la estructura tributaria (ocde , 2020a, 2020b). Pero está muy lejos de su capa- cidad recaudatoria. Según la cepal, las mermas del isr corporativo son de un 65% del ingreso potencial, sin considerar “las pérdidas deri- vadas de prácticas agresivas de planificación tributaria ni los precios de transferencia, que reducen artificialmente el nivel de beneficios registrados” (cepal, 2016, p. 10). El bajo nivel en la recaudación del isr corporativo se debe a dos fenómenos: los incentivos o gasto tributario
24 Sin embargo, esta rebaja en el Impuesto a las Sociedades ha sido compensado parcialmente por un aumento de los impuestos a las rentas o ingresos personales, no solo a los salarios, sino también a los dividendos, intereses, etc.
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y el incumplimiento fiscal. Las exoneraciones han beneficiado a las élites empresariales vin- culadas a dos ejes de acumulación, el financie- ro y el exportador (Coronado, 2018; Rodríguez y Sancho, 2015). Las exoneraciones al isr en las zonas francas, por ejemplo, ascendieron a 1,04% del pib en el año 2019 (Ministerio de Hacienda, 2020b). Para el mismo sector, las exoneraciones en el año 2009 correspondían a un 0,01% del pib, lo cual demuestra un claro crecimiento (Ministerio de Hacienda, 2010). Estos mecanismos constituyen “espacios de acumulación que los Estados crean a partir de las exenciones fiscales y otros privilegios; ám- bitos de extraterritorialidad nacional” (Pérez, 2014, p. 556).
Además de las zonas francas, que in- cluyen a las empresas de alta tecnología hasta los monocultivos de exportación, las élites vinculadas al capital transnacional se han be- neficiado de la reducción arancelaria. Según el Ministerio de Hacienda, “a mediados de la década de los ochenta estos representaban cerca del 3,5% del pib, en la actualidad, repre- sentan solo alrededor del 0,6%” (Fallas, 19 de junio de 2015, párr. 2). Los tratados de libre comercio han influido en el aumento de los impuestos regresivos al consumo y han dejado a los países periféricos sin una importante fuente de ingresos, un costo fiscal del cual no se han recuperado (Cagé y Gadenne, 2018; Fairfield, 2010; Piketty, 2020). Tampoco se debe olvidar el gasto que implicó los certifica- dos de abono tributario (cats) en las décadas de 1980-1990. Estos fueron subsidios directos a la exportación que acompañaron el proceso de reconversión productiva para favorecer la apertura (Rodríguez y Sancho, 2015). Así, el Estado fiscal del proyecto neoliberal ha pro- movido este eje de acumulación del lado de la oferta (subsidios, exoneraciones) y del lado de la demanda (desgravación arancelaria).
Por su parte, “el grueso de exoneracio- nes que han beneficiado al sector financiero se encuentra en el isr” (Rodríguez y Sancho, 2015, p. 380). Por ejemplo, se ha promovido la bursatilidad de las emisiones de valores al otorgar una exoneración parcial de las rentas de inversión (8%) en caso de que los títulos
estén inscritos en una bolsa de valores. En la última reforma, esta exoneración quedó sujeta a la definición de la tasa básica pasiva más tres puntos porcentuales; bajo ciertas circunstan- cias macroeconómicas resulta más beneficiosa que la exoneración anterior. Además, se aprobó exonerar las ganancias de capital derivadas de las participaciones de los fondos de inversión en la bolsa de valores, siendo un ejemplo de inequidad horizontal (Ley N° 9635 Fortale- cimiento de Las Finanzas Públicas, 2018)25 . En suma, desde los inicios de la reforma neo- liberal se ha tratado de beneficiar a las élites financieras y exportadoras a través de instru- mentos fiscales, ambos casos “mostraron una relación directa entre el crecimiento de su acti- vidad y los incentivos [fiscales] utilizados para el estímulo de ambos sectores” (Rodríguez y Sancho, 2015, p. 349).
En el año 2019, las exoneraciones a las rentas pasivas financieras y a las zonas francas ascendieron a un 1,33% del pib y explicaron el 28% del gasto tributario. En general, las exo- neraciones por isr (físico y jurídico) ascienden a 2,8%, del pib e incide en un 48% en el gasto tributario (Ministerio de Hacienda, 2020b). El gasto tributario es un instrumento de política económica. En términos fiscales, este mecanis- mo es i) regresivo si se aplica al isr, ii) genera ganancias inesperadas en las que “para incen- tivar a uno se asume el costo de varios”, iii) es difícil de administrar, en especial si tienen mu- chas excepciones y iv) obliga a mantener altas
25 Una de las razones para mantener esta exone- ración en el texto final fue para no encarecer el crédito público (ver Flórez-Estrada, 8 de mayo de 2018). Pero esta exoneración no tendría sentido en un mercado en el que se eliminara el mono- polio privado existente de la intermediación de la deuda pública. Recientemente, el BCCR adoptó una decisión en esa dirección.
Otra forma en la que se benefició a la élite finan- ciera es a través de la creación de un impuesto especial a la banca off shore con un monto fijo de $125 mil para cada entidad, en lugar de estar sujetas al impuesto a las remesas (Rodríguez y Sancho, 2015). Sin embargo, actualmente se ase- gura que no existen empresas bancarias costarri- censes con subsidiarias off shore .
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tasas fiscales debido a que “para recaudar una cantidad determinada se requerirán tasas más altas si una parte de la recaudación potencial se pierde por la aplicación de gastos tributarios” (Villela et al., 2009, pp. 7-8).
Los casos anteriores son ejemplos de redistribución hacia arriba facilitada por el régimen fiscal que configura un “Estado de bienestar invisible”, como sugiere Martin (2020), pero no agota la relación tributaria entre Estado y capital. Un fenómeno de la re- lación tributaria privilegiado en la sociología fiscal es el cumplimiento y la cultura tribu- taria. El cumplimiento tributario se refiere al grado de interiorización de las normas fiscales y la disposición subjetiva ante las obligaciones tributarias (Feld y Frey, 2005; Nurwanah et al., 2018; Torgler, 2003). Es una forma de eva- luar la legitimidad política del Estado ante las élites empresariales y su compromiso con los procesos de formación de Estado y la creación de mecanismos de redistribución (Atria, 2015, 2018; Schneider, 2012).
En el caso de las grandes empresas, se han identificado cuatro categorías: el cumpli- miento comprometido cuando el pago es volun- tario, el cumplimiento obligatorio o capitulario cuando se paga por obligación a la ley, incum- plimiento cuando no se paga o se evade el im- puesto y el (in)cumplimiento “creativo” como una forma legal de eludir la ley, que no atenta contra la letra sino contra el propósito de la legislación (Atria, 2019; McBarnet, 2003)26. Al hablar de las élites, el incumplimiento (ilegal o creativo) es una forma de inequidad vertical que reproduce desigualdades fiscales, ya que recu- rren a recursos que no son accesibles al resto de “contribuyentes” (Christensen, 2009; Zucman, 2015). Las grandes corporaciones empresariales suelen articular las formas de cumplimiento tributario de manera que i) paguen la menor cantidad de impuestos y ii) eviten el estigma social (Braithwaite, 2003; McBarnet, 2003). De
26 El incumplimiento creativo no denota ni la legi- timidad de la acción, ni adquiere un carácter celebratorio, sino un proceso de planificación tri- butaria con el objetivo de minimizar el impacto tributario en las ganancias particulares.
ahí que el cumplimiento empresarial tiende a representarse “en forma oval [egg-form] en la que la mayor parte del esfuerzo de aplicación se dirige a las zonas grises de elusión en lugar de a la evasión” (Braithwaite, 2003, p. 199)27, aunque con tendencia a aumentar las formas de incum- plimiento ilegal (ocde, 2020a; Piketty, 2020; Zucman, 2015).
A pesar de las diferencias, los medios legales o ilegales de incumplimiento compar- ten el objetivo de buscar una salida de la re- lación tributaria con el Estado fiscal (Torgler, 2003). Esto no solo impide obtener recursos fiscales al Estado, sino que “constituye un mecanismo relevante que ayuda a reprodu- cir riqueza y una posición social aventajada” (Atria, 2018, p. 234). Al abordar el caso de Costa Rica, lo primero que se presenta es la falta de información del incumplimiento tri- butario y datos no comparables entre sí28. En relación con los datos del Ministerio de Ha- cienda (2015), estiman que la evasión del isr
de las sociedades en general fue superior al 4% entre el 2010 y el 2013, mientras que Ueda y Pacheco (2018) señalan que la brecha tribu- taria del ISR de sociedades no financieras es
27 En contraposición a una forma piramidal, donde el complimiento capitulativo y voluntario es mayor, en el medio de la pirámide se encuentra la elusión y una pequeña proporción en la cúspide de la pirámide evade.
28 Las dos estimaciones más importantes se han elaborado por el Ministerio de Hacienda (2015) y por Ueda y Pecho (2018), estos últimos a nom- bre del Fondo Monetario Internacional. Estos trabajos utilizan una metodología descendente, pero no son comparable entre sí. En primer lugar, Ueda y Pecho (2018) utilizan datos de las cuen- tas nacionales más actuales que las del MH. En segundo lugar, Ueda y Pecho (2018) solo consi- deran las sociedades jurídicas no financieras y dejan de lado las sociedades financieras y las empresas de zonas francas. La razón de dejar a las sociedades financieras por fuera se debió a que sus rentas gravables “necesitan tratamientos más cuidadosos para aplicar el enfoque descen- dente y para ofrecer estimaciones adecuadas” (Ueda y Pecho, 2018, p. 46). El exministro de Hacienda, Rodrigo Chaves, brinda un dato pro- medio de 6%, un punto intermedio entre las esti- maciones más pesimistas y las más optimistas.
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entre 3,1% y 2,7%, para el periodo 2012-2015, en ambos casos con un sesgo que favorece una subestimación del incumplimiento29. Cabe destacar que en el país “a las empresas les re- sulta mucho más fácil manipular los costes que ajustar los ingresos, y el aumento de los costes declarados explica más de dos tercios de la re- ducción de la base imponible” (Bachas y Soto, 2018, p. 30).
El escenario de evasión y fraude fiscal en Costa Rica hacen del país un lugar ideal para los flujos financieros ilícitos (ffi) del comercio internacional. En este sentido, “pese a ser una economía que produce poco menos del 1% del PIB regional, concentra casi el 8% del total de salidas ilícitas de América Latina y el Caribe y es el tercer país de la región con mayor volumen de estos flujos” (Podestá et al., 2017, p. 26). La falsa facturación, la opacidad tributaria de las grandes empresas y el amplio régimen de exoneraciones fiscales son factores que facilitan estos niveles de ffi (Coronado, 2018). Esto también guarda relación con los datos ofrecidos por el proyecto The Missing Profits, del economista Gabriel Zucman, que estima que el país pierde 22% de los ingresos tributarios corporativos por fuga de capitales hacia paraísos fiscales, porcentaje solo supe- rado por Francia, Alemania y Reino Unido (Tørsløv et al., 2020).
Un problema de las estadísticas es que no diferencian la evasión y la elusión, lo cual impide analizar las motivaciones e impacto de cada una de estas modalidades de incumpli- miento. En América Latina, la elusión suele ser celebrada y reconocida como parte del ingenio empresarial, tanto por tribunales judiciales como por las élites, mientras que la evasión se suele sancionar (Atria, 2015; 2018; Unda, 2015). En el mundo empresarial, se observa la elusión como un derecho legítimo. Pacheco
29 En estos datos existe un sesgo a favor de una baja brecha tributaria, ya que la estimación de la base imponible potencial sobre la que se compara la recaudación efectiva se hace sobre las declaracio- nes de impuestos de los mismos contribuyentes, no obstante, “existen incentivos para que los contribu- yentes declaren valores que reducen sus obligacio- nes tributarias” (Ueda y Pecho, 2018, p. 55).
Alpízar, fundador y expresidente de la Cámara Costarricense-Norteamericana de Comercio, señaló ante la comisión legislativa que investi- gó sobre los Papeles de Panamá:
Nosotros no aceptamos lecciones de moralidad, ni de respeto al prójimo de nadie, estamos muy por encima de cual- quiera que no haya logrado entender la diferencia entre elusión y evasión, elusión es un derecho universal y el que una persona haga todo lo posible dentro de lo legitimo para no pagar impuestos, es justo, sobre todo cuando los impuestos que paga se van en gollerías (citado en Acta N° 20, 2018, p. 18, resaltado añadido).
La anterior declaración, además de ser un dato inconfundible de distanciamiento so- cial de las élites, ilustra la dicotomía presente en las valoraciones empresariales sobre los impuestos. De un lado, se representa el con- tinuo estatal-improductivo-ineficiente-injusto, del otro lo empresarial-productivo-eficiente- justo. Con ello se actualiza discursivamente el poder estructural sobre el control de las inversiones y el empleo (Fairfield, 2015) y se presentan a sí mismas como distribuidoras ‘legítimas’ y ‘justas’ del bienestar individual en competencia con el Estado fiscal y social, algo propio de las tesis neoliberales (Harvey, 2007). En esta línea, ante la posibilidad de aumentar la carga impositiva para enfrentar la crisis sanitaria del 2020-2021, la uccaep
(2020) señaló que “no podemos atentar contra la paz social del país poniendo al sector priva- do productivo en riesgo, el cual es motor de generación de empleo y estabilidad en estos momentos críticos” (párr. 6, resaltado aña- dido). En su lugar, se favorecía una visión de recortes al gasto público, una agenda que ha acompañado a los grupos dominantes en las tres reformas fiscales analizadas.
En materia jurídica, la sentencia n° 1181- 2009 de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia diferencia entre la elusión legítima y la elusión ilegitima. La elusión legítima se vincula a la economía de opción, cuando la norma sugiere la posibilidad de elegir entre dos o más opciones tributarias, o cuando se
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aplica un principio de no sujeción, mientras que la elusión ilegítima se da por un uso erró- neo de las formas jurídicas30. No obstante, la frontera entre fraude fiscal (“elusión ilegíti- ma”) y formulas implícitas de economía de opción son borrosas; configuran la zona gris o jungla legal como le llama Unda (2015). Además, la economía de opción legalmente aceptada, que es una forma de (in)cumplimien- to creativo, puede erosionar la base tributaria y fortalecer su regresividad31. Estas represen- taciones sociales sobre la elusión dificultan el abordaje del incumplimiento tributario, legi- timan la salida tributaria de los grandes em- presarios y ocultan la desigualdad de base que permite que, en virtud de las ganancias y el poder estructural derivado, inviertan sumas considerables en “expertos” para disminuir su aporte al fisco.
No hay que olvidar que América Latina es la subregión del mundo con más riqueza relativa oculta en paraísos fiscales (Piketty, 2020; Zucman, 2015). La elusión y la evasión de las élites empresariales, al ser problemas estructurales que reproducen la desigualdad, deben ser evaluados por sus efectos en la pro- gresividad fiscal. Los privilegios fiscales, el incumplimiento y la erosión de la base tri- butaria corporativa, así como la regresividad de la estructura fiscal, configuran un espacio de acumulación por desposesión favorable para el capital. Esta redistribución hacia arri- ba, Estado de bienestar “invisible”, impide la consolidación de un Estado y demuestra una soberanía fiscal selectiva y porosa con ciertos agentes socioeconómicos. Las dimensiones estimadas del incumplimiento tributario, así como el discurso de las élites empresariales, prueban una deslegitimación del Estado fiscal
30 El problema se da en la definición de economías de opción tácitas, no expresas en la ley, cuya resolución es interpretativa como señala Braccia (2010), lo que facilita su abuso.
31 Por ejemplo, a través del artículo 18 de la Ley del Impuesto sobre la Renta se exonera del pago del impuesto de las sociedades de capital cuando sus dividendos se reparten entre otras sociedades domésticas y no a personas físicas.
que está detrás de la aparición del Estado deu- dor costarricense.
La deuda pública del Gobierno Central (en adelante gc) pasó de 24,1% del pib en el año 2008 a 58,48% del pib en el año 2019. El factor más importante de la deuda pública es el déficit primario, es decir, la relación ingresos/ gastos del gc (Ministerio de Hacienda, 2020a). Como señala Streeck (2017), el endeudamiento sitúa al Estado a disposición de sus acreedores, de las calificadoras de riesgo y los organismos financieros internacionales que suelen favore- cer reformas de austeridad, así como de una agenda fiscal regresiva. Lejos de cumplir un rol atenuante de las disparidades socioeco- nómicas, la política fiscal del Estado deudor prioriza “la percepción de riesgo de Costa Rica en los mercados internacionales” (Ministerio de Hacienda, 2020a, p. 15). Al considerar el discurso de las élites en ejemplos supra citados se descarga la responsabilidad del déficit en el gasto público, principalmente en las remu- neraciones, caracterizadas con adjetivos peyo- rativos (gollerías, abusos, excesos, etc). Este imaginario se ha reforzado por informes de la
ocde, dónde se señala que “la remuneración de los funcionarios del Gobierno representa más de la mitad de los ingresos totales, la mayor proporción entre los países de la ocde y más del doble del promedio de la ocde” (ocde , 2020c, p. 41).
El problema de este ratio de la ocde
es que impide ver los componentes de la re- lación (ingresos tributarios del Gobierno Ge- neral y compensación a empleados públicos) considerados separadamente y compara paí- ses muy diferentes entre sí. Con las mismas fuentes estadísticas y países valorados por el informe en cuestión, se puede observar que el factor que más incide en que la razón de ingresos/compensación salarial sea de un 50% son los ingresos, ya que el compo- nente de compensación a empleados públi- cos no es significativamente superior al del resto de países, salvo con respecto a los casos de México, Chile o Perú (ver Figuras 3 y 4). Los ingresos del Gobierno General (en ade- lante gg) son 15 p.p. por debajo del promedio de la ocde. Si Costa Rica elevara su nivel
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de ingresos al promedio de la ocde (41%), la relación entre ingresos y compensación a empleados públicos ya no sería del 50%, sino
Figura 3
Ingresos del gg de Costa Rica
como % del pib, 2018
del 37%, una ratio más equilibrada. Si fueran como los de Brasil, la ratio sería del 30%.
Figura 4
Compesación a empleados públicos en Costa Rica como % del pib, 2018
Fuente: Elaboración propia a partir de Goverment Finance Statics del Fondo Monetario Internacional (2021).
Esto sugiere que el problema central abordado en esta ratio no es el volumen del componente salarial, más allá de que pueden presentar problemas en la distribución sala- rial interna. No se puede esperar que un rasgo estructural de los Estados fiscales latinoame- ricanos, como los bajos ingresos, cambie re- pentinamente. No obstante, los datos merecen abordar otras explicaciones sobre el problema de la deuda pública. Si, como señala Schneider (2012), el desarrollo de los regímenes fiscales depende de una fracción capitalista que apoye —sea por voluntad o por presión— política y financieramente al Estado fiscal, el contexto costarricense contemporáneo se caracteriza por la ausencia de ese soporte. Más bien, los dispositivos discursivos que hiperbolizan el elemento salarial del Estado, sumados a los intentos de salida de la relación tributaria por incumplimiento ilegal o cumplimiento creati- vo, se vinculan al proceso de deslegitimación del Estado fiscal ante esas élites, dando lugar al Estado deudor, lo que desencadena procesos restringidos de formación estatal y un proyecto fiscal y societal que reproduce y profundiza las brechas socioeconómicas.
CONCLUSIONES
El subcampo de la sociología fiscal se ha probado un espacio provechoso para anali- zar los “procesos sociales detrás de las cifras presupuestarias”. Este trabajo ha intentado ser un punto de partida que perfile el futuro abor- daje sociológico de los impuestos, el Estado fiscal y los conflictos asociados. La compleji- dad técnica de los debates tributarios debe ser considerado un dato antes que un obstáculo para esta empresa académica. Los problemas que enfrenta la situación fiscal requieren el aporte de un enfoque que dimensione las va- riables del poder, la ideología, la economía política, el conflicto y la desigualdad social subyacentes al régimen fiscal costarricense. Estos no son fenómenos exógenos, al contrario, aspectos como “el poder de las clases y otros grupos de interés son importantes determinan- tes de la fiscalidad” (Campbell, 1993, p. 168). No es el único factor, pero sí el decisivo en la relación entre el régimen fiscal y la desigual- dad del ingreso.
Si los impuestos revelan la “teoría ofi- cial de la desigualdad” en una sociedad, como
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señala Guyer (1992) o el “esqueleto del Es- tado” despojado de toda máscara ideológica según Goldschied (1917), el régimen fiscal costarricense es una relación social conden- sada que proyecta y reproduce las desigual- dades existentes y los intereses de las fuerzas socioeconómicas dominantes. La revisión de los datos, las coyunturas y el tratamiento especial a ciertos grupos parece confirmarlo. Si la inequidad vertical influye negativamente en las posibilidades e ingresos de los sectores medios y bajos a favor del capital, la inequi- dad horizontal del régimen fiscal privilegia a fracciones y ejes de acumulación vitales en el modelo de acumulación neoliberal. Como se ha visto, eso limita significativamente las po- sibilidades de re-operar en una mejor redistri- bución del ingreso, aun con la política social del Estado. Para avanzar hacia una fiscalidad progresiva, que limite el crecimiento de las brechas a la vez que redistribuya la riqueza socialmente creada, es necesario repensar formas de superar tanto la ‘jungla legal’ que da lugar al (in)cumplimiento creativo como los privilegios fiscales existentes en la tribu- tación costarricense.
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Fecha de ingreso: 17/06/2021 Fecha de aprobación: 16/12/2021
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